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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques

L'assurance commerciale terroriste en Allemagne (Extremus)

Contexte
Comme dans beaucoup d'autres pays, les assureurs allemands ont refusé fin 2001 de reconduire leur couverture terroriste au-delà de leurs contrats en cours. En effet, contrairement à ce qui se passe en France, la loi allemande n'oblige pas les assureurs à inclure la couverture terroriste dans les contrats de base. Il leur a donc été possible de continuer à couvrir leurs assurés en dommages-responsabilité tout en limitant considérablement leur couverture terroriste, voire en l'excluant. Privés de capacité de réassurance, la plupart d'entre eux choisirent cette dernière option.

Après plus de six mois de discussion entre les représentants de l'industrie de l'assurance et le gouvernement fédéral allemand, un accord a été trouvé sur la création d'un partenariat public-privé. Le partenariat est fondé sur la création d'une nouvelle compagnie d'assurance couvrant uniquement le terrorisme, Extremus, établie le 1er novembre 2002.

Structure du partenariat
Extremus a connu plusieurs changements au cours de ses deux premières années d'existence. L'ensemble des éléments suivants est actualisé pour le mode d'opération de l'année 2004. Le partage du risque se fait par tranches successives d'exposition. Contrairement au fonctionnement du pool français comme réassureur, les entreprises peuvent directement transférer leur exposition terroriste à Extremus qui agit donc comme assureur direct. La couverture est organisée en 3 paliers de partage de risques, en excédent de perte annuelle agrégée (Figure 4).

Une première tranche de 1,5 milliards d'euros est couverte par Extremus. Une seconde tranche de 500 millions est couverte par plusieurs assureurs et réassureurs dont l'assureur américain Berkshire Hathaway (Warren Buffet). Le secteur privé couvre donc le risque terroriste en Allemagne à hauteur de 2 milliards d'euros, comme en France. Au-delà, le gouvernement fédéral allemand offre une garantie limitée de 8 milliards d'euros. Les primes sont reparties entre les actionnaires d'Extremus et reversées pour partie aux tranches supérieures de réassurance. A titre indicatif, en 2003, l'État fédéral allemand percevait 9% des primes reçues par Extremus pour sa couverture en réassurance.

Notons qu'Extremus est responsable de l'ensemble des pertes assurées qui résulteraient d'une attaque terroriste sur le territoire allemand. Il bénéficie d'une réassurance privée et fédérale pour une exposition totale de 10 milliards d'euros. D'après la loi allemande sur les entreprises, la responsabilité de la compagnie est limitée à ces 10 milliards d'euros. Si une attaque de très grande échelle occasionne des pertes assurées supérieures à ce plafond, Extremus sera obligé de déclarer faillite et de nombreuses entreprises pourraient n'être pas remboursées (risque de crédit).

Le pool d'assurance terroriste allemand, Extremus.

Couverture terroriste
Contrairement au cas français, l'assurance des entreprises contre le terrorisme n'est pas obligatoire en Allemagne. Il s'agit là d'une différence de fond entre les deux approches. Les entreprises désireuses de se couvrir contre le risque terroriste ne peuvent le faire que si les sommes assurées sont supérieures à 25 millions d'euros et pour des risques situés en Allemagne. Les risques d'attaque CBRN sont exclus de la couverture. Il est impossible pour une entreprise de ne couvrir qu'un risque (par exemple un seul bâtiment) ; elle doit couvrir l'ensemble de ses activités.

Comme en France, le prix de la couverture est indépendant de la localisation du risque, mais dépend de la valeur totale assurée par l'entreprise. De plus, le prix varie en fonction du choix par l'assuré du montant maximal annuel de remboursement au titre de la couverture terroriste. Ce montant maximum de remboursement est limité à 1,5 milliards d'euros. En d'autres termes, une entreprise dont la valeur totale assurée est 7,5 milliards d'euros ne peut, en fait, se couvrir pour plus d'1,5 milliards, et reste donc non couverte pour 80% de son exposition totale. Le choix d'un montant de remboursement plus faible, à valeur assurée identique, permet d'obtenir des primes d'assurance plus faibles.

D'après les données obtenues de la direction d'Extremus, on peut citer les exemples de prix suivant :

  • Pour une valeur totale assurée (VTA) de 25 millions d'euros et un choix de montant maximal de remboursement (MMR) de 25 millions, la prime est fixée à 6 250 euros (0,025% de la VAT et 0,025% du MMR) ;
  • Pour une valeur totale assurée (VTA) de 75 millions d'euros et un choix de montant maximal de remboursement de 25 millions, la prime est fixée à 10 625 euros ;
  • (soit 0,014%% de la VAT et 0,043% du MMR) ;
  • Pour une valeur totale assurée (VTA) de 200 millions d'euros et un choix de montant maximal de remboursement de 100 millions, la prime est fixée à 84 038 euros ;
  • (soit 0,042%% de la VAT et 0,084% du MMR).

Le total des primes perçues par Extremus pour l'année 2004 est estimé à 77 millions d'euros.

La demande d'assurance
Même si les systèmes de mutualisation retenus par la France et l'Allemagne sont similaires en plusieurs points, le fait que l'assurance terroriste ne soit pas obligatoire en Allemagne conduit à un marché radicalement différent. Les données disponibles sur le marché allemand à l'été 2004 montraient ainsi un niveau de demande très bas. D'après Extremus, seuls 1000 contrats étaient couverts pour l'année 2004, pour un total de primes collectées de 77 millions d'euros, une somme de VTA 365 de milliards de dollars et un engagement global MMR de 74 milliards d'euros pour cette même année. Pour mettre ce chiffre du millier de polices en perspective, on estime à 40,000 le nombre de polices d'assurance pour lesquelles la VTA excède les 25 millions d'euros (seuil donnant accès à la couverture Extremus). En d'autres termes, en moyenne, seules 2,5% des polices admissibles à une couverture terroriste le sont effectivement (Michel-Kerjan et Pedell, 2004). Même au sein des grandes entreprises, la demande reste limitée. En 2004 toujours, seules 13 des 30 entreprises composant le DAX30 allemand (l'équivalent du CAC40 français) avaient acheté une couverture terroriste. (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 2003). Ce niveau de demande extrêmement bas est d'autant plus surprenant après les événements de Hambourg fin décembre 2003 et ceux de Madrid en mars 2004.

Plusieurs éléments ont pu contribuer à ce manque d'intérêt des entreprises allemandes à se couvrir contre une attaque terroriste. D'abord Extremus couvre uniquement les risques situés en Allemagne. Cela exclut donc la couverture des filiales de groupes internationaux dont l'activité serait touchée si une attaque survenait au siège de la compagnie en Allemagne (interdépendance). Ensuite, le risque d'attaques chimiques, biologiques et nucléaires ne sont pas couverts. Or, il s'agit sans doute ici du risque perçu comme le plus important pour une compagnie. En effet, non seulement une telle attaque aurait des conséquences directes catastrophiques mais surtout les effets seraient durables, conduisant à des interruptions d'activités prolongées. Enfin, comme dans le système français, une entreprise ayant lourdement investi dans des mesures de protection n'obtient pas un meilleur tarif d'assurance qu'une autre entreprise n'ayant pas investi de la sorte.

Dans un tel contexte de faible couverture, si une attaque terroriste de grande échelle survenait demain en Allemagne, la plupart des entreprises, non couvertes, devraient assumer seules les conséquences financières de la catastrophe. A moins que l'État fédéral intervienne pour leurs venir en aide, plusieurs d'entre elles devraient certainement déclarer faillite, avec des conséquences économiques et sociales importantes pour le pays.

Afin de rendre son offre de couverture plus attractive à un plus grand nombre d'entreprises, Extremus étudie actuellement plusieurs changements. Une des modifications à l'étude parait des plus innovantes. Il s'agirait de proposer une couverture duale, à la fois contre une attaque en Allemagne et pour couvrir les pertes d'activités résultant d'une attaque contre une branche de la compagnie située dans un autre pays de l'Union européenne. En d'autres termes, il s'agirait d'intégrer, au moins partiellement, le caractère international des activités économiques et des chaînes d'approvisionnement et de vente.

A titre d'exemple, imaginons une entreprise allemande d'électronique dont le siège est à Berlin et qui dispose de chaînes d'assemblage dans la région parisienne. Si une attaque terroriste survenait contre cette filiale en France, celle-ci serait couverte par le système français Gareat, et les pertes économiques liées à l'interruption d'activités occasionnée par la rupture de la chaîne d'approvisionnement à Berlin seraient alors couvertes par Extremus.

Si cette modification était effectivement mise en place et conduisait à une augmentation significative de la demande de couverture en Allemagne, elle ouvrirait certainement la voie à d'autres types de combinaisons de couvertures dans plusieurs autres pays de l'Union. En effet, à ce jour, la question de la couverture financière des conséquences d'actes de terrorisme relève d'une approche purement nationale, sans reconnaissance concrète par les marchés d'assurance et les gouvernements du caractère transnational des activités économiques, des grands réseaux d'infrastructures, et du terrorisme.

Un partenariat temporaire
Le partenariat entre Extremus et l'État fédéral a été établi pour une durée de trois ans, et se termine donc fin 2005. Or le ministre allemand des Finances a indiqué récemment que la couverture gouvernementale pourrait être retirée en 2006 si le niveau de demande demeure toujours aussi faible dans le pays. Il est donc capital pour Extremus de pouvoir collecter un niveau de primes suffisant pour lui assurer une certaine autonomie si la couverture fédérale devait venir à échéance fin décembre 2005. A ce jour, l'avenir du marché de l'assurance terroriste en Allemagne n'est pas certain.