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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques

L'assurance commerciale terroriste aux Etats-Unis (TRIA)

Comme nous l'avons souligné, avant les événements de 2001, le terrorisme était inclus dans la plupart des polices d'assurance commerciale aux États-Unis. Après ces attentats, la très grande majorité des assureurs ont décidé d'exclure le terrorisme de leurs polices. Notons que contrairement à la législation française (voir plus bas), la couverture dommages-responsabilité aux États-Unis n'inclut pas automatiquement une couverture contre le terrorisme. De ce fait, il a été possible aux assureurs américains d'exclure le risque terrorisme, tout en poursuivant leur activité dommages-responsabilité.

Situation paradoxale, le 12 septembre 2002, un an après la tragédie, les entreprises opérant aux États-Unis faisaient face à une offre de couverture extrêmement réduite, et très coûteuse, et la plupart d'entre elles restaient non couvertes. Si une autre attaque de l'échelle du 11 septembre avait été perpétrée à cette époque, elle aurait certainement eu un impact économique bien plus important qu'en 2001, puisque les pertes n'auraient pas été diversifiées sur le marché mondial de l'assurance et de la réassurance, mais supportées par les entreprises touchées.

Cette situation fut largement dénoncée, et conduisit à l'adoption d'une nouvelle loi, le Terrorism Risk Insurance Act of 2002 (TRIA), qui établit un système de partage de risques entre l'État fédéral, les assurés et les assureurs, et qui fut votée par le Congrès américain le 26 novembre 2002. Le système mis en place est un mécanisme d'assurance -les réassureurs n'y participent pas- établi pour trois ans.

Le système TRIA est de fonctionnement assez complexe, il ne s'agit donc pas ici de le décrire de manière exhaustive (pour une analyse avancée du système, voir Michel-Kerjan et Pedell, 2005; Kunreuther et Michel-Kerjan, à paraître). TRIA rend l'offre d'assurance terroriste obligatoire, mais n'oblige pas les entreprises a être couvertes. En d'autres termes, tout assureur doit proposer une couverture terroriste à son assuré, qui peut décider de l'acheter ou non. Contrairement aux systèmes européens où le prix de la couverture par les pools est fixé sur une échelle nationale connue de tous, les assureurs américains sont libres de fixer le prix de la couverture (dans les limites des régulations des marchés d'assurance fixées dans chacun des 50 Etats).

Sous TRIA, l'attentat doit être certifié comme "acte de terrorisme" par le ministre des Finances, entre autres. La définition retenue requiert que l'attentat soit perpétré par des intérêts étrangers; un attentat comme celui d'Oklahoma City ne serait donc pas couvert par TRIA car considéré comme un attentat "domestique".

Contrairement aux systèmes anglais, français et allemand, aucun mécanisme de mutualisation des risques parmi les assureurs n'a été mis en place aux États-Unis, si bien que les assureurs sont directement responsables des pertes de leurs assurés. Plus précisément, au-delà d'une certaine franchise imposée à l'assureur, celui-ci est responsable de 10% des pertes subies par son assurée. Cette franchise est définie comme pourcentage des primes nettes collectées par l'assureur au cours de l'année précédente. Ce pourcentage est fixé à 10% en 2004 et 15% en 2005. Au-delà, l'État fédéral américain s'engage, gratuitement, à couvrir 90% des montants de pertes assurées (l'équivalent d'une réassurance gratuite en excédent de perte annuelle).

Notons que l'État peut demander à être remboursé d'une partie de son paiement ex post, par un rappel extraordinaire de cotisations sur l'ensemble des assurés, qu'ils soient ou non couverts contre le terrorisme. Cette clause assez particulière ("recoupment process") s'opère comme suit : pour le montant de remboursement fédéral compris entre les remboursements par les assureurs et un plafond de rétention de marché (12,5 milliards de dollars en 2004 et 15 milliards en 2005), l'État fédéral peut imposer une surcharge sur l'ensemble des polices d'assurance. Ce faisant, TRIA introduit une part de solidarité nationale dans le mécanisme.

Le vote du TRIA était sensé permettre à toutes les entreprises de disposer d'une offre de couverture terroriste si elles le désiraient. Mais alors que l'assurance terroriste est maintenant disponible partout, la demande demeure limitée. En effet, les données les plus récentes sur le marché américain montrent que même si la demande a augmenté entre 2003 et 2004, moins de la moitié des entreprises américaines avaient acheté une couverture terroriste a l'automne 2004 (43%; Marsh 2004), la plupart d'entres elles estiment n'être pas victimes potentielles (nous avons discuté cet aspect de perception du risque dans la section II) ou bien que la couverture TRIA n'est que trop partielle au regard des scénarios d'attaques possibles.

Qu'en est-il de l'avenir de TRIA? Le système a été mis en place pour une durée de trois ans, et s'achèvera fin 2005 sauf à ce qu'il soit renouvelé. Or, à ce jour, il n'est pas certain que l'État fédéral reconduira son partenariat avec l'industrie de l'assurance au-delà de 2005 (US GAO, 2005). Si tel n'est pas le cas, celle-ci devrait proposer des solutions alternatives. Pour certaines industries, la création de captives ou de pools industriels spécifiques pourrait voir le jour. D'autres plaident pour un transfert plus marqué du risque vers les marchés financiers. Il n'est pas certain, cependant, que le risque terroriste présente les caractéristiques propres à l'établissement d'un large marché de catastrophe bonds ou d'options sur indices. D'ailleurs, à ce jour, seules deux obligations catastrophes (cat bonds) ont été émises sur les marchés financiers et aucune des deux ne couvre exclusivement contre le terrorisme (voir encadré plus bas) (Kunreuther et Michel-Kerjan, 2004).

« Catastrophe Bonds » et Terrorisme : Une niche encore très limitée La première obligation indexée sur catastrophe (« catastrophe bonds » ou « cat bonds ») pour couvrir contre le terrorisme a été mise place sur les marchés financiers en août 2003. La FIFA, qui organisera la 18ème Coupe du monde de football en 2006 en Allemagne cherchait en effet à se protéger contre les pertes économiques qui résulteraient de l'annulation de la finale du championnat. La FIFA a donc établi un cat bond (Golden Goal Finance Ltd), selon un mode spécifique et des aspects contractuels particuliers, couvrant à hauteur de 262 millions de dollars son investissement. Notons que le contrat stipule que la FIFA peut rejouer le match final en 2007 au besoin ; le bond ne la couvrant que si cela s'avère impossible. De plus, le gouvernement allemand a déjà garanti un niveau de sécurité exceptionnel ; ce qui contribue à rendre la vraissemblance d'un tel événement bien plus faible encore. Cette couverture financière n'est néanmoins pas spécifique à un acte de terrorisme car c'est pour l'ensemble des catastrophesd'origine naturelle, terroriste, ou autres, que la FIFA est couverte (U.S. General Accounting Office, 2003). Le second catastrophe bond (Vita Capital) a été mis en place en décembre 2003 par Swiss Re pour transférer sur les marchés financiers 400 millions d'exposition au risque de mortalité en excédent de pertes (assurance vie ; Swiss Re est le premier réassureur vie au monde). La « mortalité » dans ce cas est mesurée en comparaison d'un index spécifique défini en fonction de l'exposition en 2002 du réassureur dans plusieurs pays (États-Unis, France, Angleterre, Italie, Suisse) et pondéré en fonction de l'âge, du pays et du sexe. Si l'indice pondéré de mortalité dans ce groupe de pays dépasse de 30% celui de 2002, l'obligation sera alors exercée par le réassureur, qui se couvre ainsi contre l'éventualité d'un tel scénario extrême. La couverture ne concerne donc pas spécifiquement le risque terroriste, mais porte uniquement sur l'indice. Selon Woo (2004), ce seuil (plus de 700 000 morts) pourrait être franchi, au cours d'une des trois années couvertes par le transfert, uniquement dans le cas d'une combinaison d'une épidémie majeure et d'une attaque terroriste de grande échelle utilisant des armes de destruction massive. Notons qu'aucun de ces instruments ne couvre contre le risque terroriste uniquement, mais contre tout un ensemble de risques catastrophiques pouvant survenir. Le recours aux bonds multi-risques apparaît ainsi comme une voie plus prometteuse pour sécuriser ce risque, en l'incluant dans une couverture large de type « parapluie », plutôt que de le singulariser (Kunreuther et Michel-Kerjan, 2004).