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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques

L'assurance commerciale terroriste en France (Gareat)

Contexte
Dans le contexte français de la loi du 9 septembre 1986 qui oblige les assureurs à inclure la couverture terroriste dans les polices dommages-responsabilité, des discussions furent conduites à l'automne 2001 entre les représentants des compagnies d'assurance et des mutuelles (FFSA et GEMA) et la direction du Trésor. La France avait déjà subi plusieurs vagues d'attentats mortels, et l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, dans des circonstances qui restaient indéterminées, a contribué à renforcer la crainte de nouveaux attentats sur le territoire français. Un accord fut finalement signé le 10 décembre 2001, établissant un programme d'assurance commerciale contre le terrorisme fondé sur un partenariat public-privé : un pool de co-réassurance, le GAREAT (Gestion de l'Assurance et de la RÉassurance contre les Attentats), garantit de manière illimitée par l'État au delà d'un certain seuil. En créant le premier pool d'assurance terroriste post-11 septembre dans le monde, la France a garanti la continuité de l'offre de couverture aux entreprises.

Structure du partenariat
Le GAREAT, mis en place dès le 1er janvier 2002, est un pool de co-réassurance. La couverture est organisée en 4 paliers de partage de risques, en excédent de perte annuelle agrégée (Figure 3).

Le pool de co-réassurance terroriste français, Gareat.

Le pool a connu plusieurs changements au cours de ses trois premières années d'existence. L'ensemble des éléments suivants est actualisé pour le mode d'opération de l'année 2004. Le partage du risque se fait par tranches successives d'exposition. Les assureurs peuvent transférer leur exposition terroriste au pool qui agit donc comme un réassureur.

Une première tranche de 400 millions d'euros est prise en charge par des assureurs au prorata du risque cédé au pool. Soixante-dix compagnies d'assurance et mutuelles non-vie, membres de la FFSA et du GEMA dont la participation est obligatoire, ainsi que trente-cinq autres volontaires constituent cette première tranche. Une deuxième tranche est prise en charge par des réassureurs et d'autres assureurs de grande taille. Ils sont responsables d'une couverture de 1,25 milliards d'euros en excédent de pertes annuelles de 400 millions. La compagnie suisse de réassurance (Swiss Re; numéro deux mondial de la réassurance après Munich Re) couvre la plus grande part de cette deuxième tranche, en partenariat avec trente autres entreprises parmi lesquelles AGF, Axa, Scor ainsi que Partner Re et Munich Re.

Comme indiqué dans la figure 3, une troisième tranche apporte une couverture supplémentaire de 350 millions d'euros, prise en charge par plusieurs grands réassureurs internationaux.

Ainsi, au total, l'industrie de l'assurance et de la réassurance couvre le risque terrorisme en France à hauteur de 2 milliards d'euros. Au-delà (4ème et dernière tranche du système), l'État prend en charge l'ensemble des remboursements d'assurance qui résulteraient d'une attaque terroriste et utilise la Caisse Centrale de Réassurance (CCR) à cet effet. Notons que cette garantie gouvernementale est illimitée, ce qui constitue un élément fondamental dans une approche de partage de risque. En effet, comme nous l'avons vu, le caractère extrême des pertes potentielles liées à une attaque terroriste limite fondamentalement son assurabilité. Dans le cas français, le risque est alors limité à deux milliards d'euros, un montant gérable par l'industrie, a fortiori lorsque le risque est diversifié entre un grand nombre de preneurs de risques, comme c'est le cas au sein du Gareat.

Les primes collectées par les assureurs sont transférées au Gareat et partagées de la manière suivante : le pool conserve 30%, les participants de la deuxième tranche conservent 50%, les réassureurs de la troisième tranche conservent 10%. Finalement, le gouvernement reçoit 10% des primes pour sa garantie illimitée.

Couverture terroriste
La couverture terroriste est obligatoire en France si bien que toute entreprise est couverte contre une attaque terroriste sur le territoire français. L'assureur peut alors se réassurer auprès du pool, à condition que le risque réponde aux critères suivants : le risque doit être localisé en France et les sommes assurées doivent être supérieures à 6 million d'euros (couverture en dommages-responsabilité incendie). En d'autres termes, le pool ne couvre pas le risque de "faible" taille, mais offre une mutualisation pour les risques de moyenne et grande taille. Notons aussi que le pool couvre contre les attaques utilisant des armes de destruction massives de type chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires (cette couverture est très rare aux Etats-Unis par exemple).

Dans la section précédente, nous mettions en avant la difficulté à quantifier le risque terroriste, et donc à établir un prix de couverture. Pour cette raison, et aussi pour des raisons de commodité de gestion, le prix de la couverture terroriste par le Gareat ne dépend que d'un seul élément : les sommes assurées. Comme celles-ci sont les mêmes en couverture terroriste que pour la couverture de base incendie, il est très facile de calculer le prix de l'assurance terroriste en France. La règle est la suivante :

  • pour les sommes assurées comprises entre 6 et 20 millions d'euros, la prime est égale à 6% de la prime commerciale de base en dommages-responsabilité;
  • pour les sommes assurées comprises entre 20 et 50 millions d'euros, la prime est égale à 12% de la prime commerciale de base;
  • pour les sommes assurées entre 50 et 750 millions d'euros, la prime est égale à 18% de la prime commerciale de base.

Notons aussi que pour certains risques dits "spéciaux" (sommes assurées supérieures à 750 millions d'euros, captives) la prime est définie au cas par cas.

Le prix de l'assurance contre le terrorisme ne dépend donc pas, en France, de la localisation du risque. Ainsi, un assureur couvrant une usine chimique à hauteur de 20 millions d'euros paiera la même prime de réassurance au Gareat pour lui transférer ce risque, que l'usine se trouve au cœur du couloir de la chimie dans la région lyonnaise (concentration d'activités pouvant constituer une cible privilégiée) ou bien en rase campagne (a priori où le risque d'attaque est moindre).

Ce faisant, le système subventionne les zones plus exposées par celles qui ne le sont pas. Une telle approche, fondée sur l'idée de solidarité nationale devant les catastrophes, n'a pas été suivie dans tous les pays. En particulier, cette question fait actuellement l'objet de débats aux États-Unis (Kunreuther et Michel-Kerjan, à paraître).

A titre global sur l'année 2004, on estime que le montant total des primes perçues par le Gareat s'élève à 260 millions d'euros. Le prix de la couverture terroriste, rapport entre la somme des primes collectées et le total des sommes assurées, est estimé à 0,01% (i.e. 10 000 euros de primes pour 100 millions d'euros assurés).

Demande d'assurance
L'assurance terroriste étant obligatoire en France, toutes les entreprises y sont couvertes. Imposer une assurance obligatoire permet de limiter tout phénomène de sélection contraire qui aboutirait à un marché très faible dans lequels seuls les mauvais risques sont couverts. Nous discutons ce point plus bas dans l'analyse du marché allemand qui, précisément, semble souffrir d'un tel phénomène.

Notons cependant qu'il parait difficile de comparer le système de pool Gareat avec assurance obligatoire avec ce que serait le marché français si cette obligation d'assurance n'était pas en vigueur. En effet, le simple fait que le prix de l'assurance terroriste ne dépende en rien ni du degré d'exposition au risque de l'assuré (location, liens d'interdépendance, par exemple), ni de ses efforts de prévention, n'incite guère à une meilleure connaissance des risques encourus par les entreprises opérant en France. Un "voile d'ignorance" difficilement compatible avec l'établissement d'un marché concurrentiel. Quand bien même une entreprise démontrerait à son assureur qu'elle a investi dans des mesures de sécurité avancées, ou même délocalisé ses opérations de manière à quitter les grandes agglomérations potentiellement plus exposées, elle ne pourrait obtenir de diminution de prime. Dans ce contexte, il n'est pas surprenant que les principales firmes de modélisation telles que AIR, EQECat et RMS n'aient pas d'activités en France pur ce qui relève du risque terroriste. Or, sans une meilleure connaissance de l'exposition et des menaces réelles (au moins en termes de vraisemblance relative entre un grand nombre de scénarios d'attaque), toute évaluation économique du système en place demeure impossible.

Un partenariat temporaire et reconductible
Initialement, le pool a été établi pour une période d'un an, de manière à laisser aux assureurs le temps d'obtenir une meilleure visibilité sur leur engagement t les moyens de développer des solutions adaptées à la nouvelle menace posée par le terrorisme. Fin 2002, le partenariat entre le gouvernement et la sphère privée a été reconduit pour une année supplémentaire. Fin 2003, après deux années de fonctionnement qui ont donné satisfaction à l'ensemble des parties prenantes, le partenariat a de nouveau été reconduit, cette fois pour trois ans jusqu'à fin 2006.

Cette reconduction s'est accompagnée de plusieurs changements dans les seuils de partage de risque. Au lancement du pool en 2002, le secteur privé couvrait à hauteur d'un milliard d'euros et la CCR pouvait octroyer aux assureurs et réassureurs des prêts à taux zéro remboursables sur dix ans dans l'éventualité où les montants de remboursement excédaient le milliard d'euros (500 millions d'euros en excès d'un milliard d'euros). Afin de limiter l'engagement du gouvernement aux seuls cas d'attaques à grande échelle, le seuil d'intervention gouvernemental a peu à peu été augmenté, pour atteindre 2 milliards d'euros en 2004. Ce faisant de nouveaux partenaires privés ont pu prendre part au programme.

Trois ans après la création du Gareat, et sans attaque terroriste majeure sur le territoire francais, les réserves accumulées devraient permettre au pool d'augmenter son niveau de rétention dans un futur proche(30).

(30) Pour une analyse du système de couverture des victimes (assurance non-commerciale), voir le dernier chapitre de Godard, Henry, Lagadec et Michel-Kerjan (2002) et SOS Attentats (2003).