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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques
Risques interdépendants
Le terrorisme engendre des interdépendances à plusieurs niveaux.
Incitation réduite à l'investissement en mesures de protection
Tout d'abord, le risque qu'encourt un individu, une entreprise ou même un pays ne dépend pas uniquement de ses propres choix d'investissement en sécurité mais aussi des actions des autres agents. Il y a en effet une possibilité non négligeable d'être affecté par un attentat terroriste parce que d'autres n'ont pas pris les mesures nécessaires de protection. Ainsi, dans un système global, si le maillon faible est mis en défaut, cela peut avoir un impact sur l'ensemble du système, indépendamment des protections établies par chacun des agents le constituant. Dans le cas des événements du 11 septembre 2001, les mesures de sécurité inefficaces à l'aéroport de Boston (où les terroristes embarquèrent) conduisirent aux milliers de victimes dans les Tours du WTC à New York, au Pentagone et en Pennsylvanie.
Les mécanismes d'assurance tels que nous les connaissons ne sont pas bien configurés pour traiter de telles interdépendances. En effet, dans ce cas il est extrêmement difficile de lier prix de la couverture et efforts de prévention dès lors que ces efforts peuvent n'être que d'une utilité tres limitée si d'autres agents -dont l'assuré dépend- ne sont pas assez protégés, et sur lesquels les assureurs ont peu de prise. A moins de proposer une approche de type monopole d'assurance, dans laquelle il est possible d'endogénéiser ces externalités (un seul assureur couvrant l'ensemble des agents, et donc l'ensemble des risques, directs et interdépendants), l'assurance privée est ici limitée pour inciter à la prévention et déterminer un prix de couverture qui reflète l'exposition réelle des assurés (Kunreuther et Michel-Kerjan, à paraître).
Externalités négatives des mesures de protection
Contrairement à d'autres grands risques comme les catastrophes industrielles ou naturelles pour lesquelles l'investissement d'un individu ou d'une entreprise dans des mesures de protection a pour influence de réduire l'occurrence de l'événement et/ou le niveau des pertes potentielles, les mesures de protection contre le risque terroriste posent de réelles difficultés.
En effet, toute mesure d'autoprotection locale peut également engendrer des externalités négatives. Par exemple, mettre en place dans un aéroport des mesures de protection observables publiquement peut permettre de réduire la vraisemblance d'une attaque contre cet aéroport puisque le bénéfice marginal d'une telle attaque, du point de vue du groupe terroriste, décroît du fait de l'effet richesse (ressources limitées). Néanmoins, cela peut alors inciter les terroristes à attaquer d'autres cibles plus vulnérables(24). Il en résulte donc que l'autoprotection d'un agent peut augmenter le danger pour les autres agents d'être attaqués(25).
Le bénéfice social retiré par cet effort de protection peut alors s'avérer bien moindre que le bénéfice privé retiré par le propriétaire du premier aéroport. Seules des politiques de gestion globale des risques permettraient de contenir ces effets en endogénéisant les externalités. En absence de mécanismes décentralisés de coordination, il y a nécessité d'interventions gouvernementales pour cela (mise en place de standards de sécurité par exemple).
Externalités des décisions de gestion de crise
La question de l'interdépendance est aussi fondamentale pour les questions relatives à la gestion de la crise dans le cas d'attaques. En effet, la bonne gestion de l'événement doit permettre de réduire les dommages aux personnes et aux biens. Ce faisant, il se peut également que les décisions prises -à un moment donné, en un lieu donné, dans une confusion souvent très forte liée à l'événement et un niveau d'incertitude élevé- affectent d'autres agents que les victimes directes et occasionnent même des pertes importante par effet de cascade. Une limite importante de l'assurance, justement, est que d'ordinaire, elle ne couvre que contre les effets directs d'un événement ; dit autrement, l'assuré doit être la victime directe de l'attaque.
Au matin du 11 septembre 2001, alors que le nombre d'avions détournés était inconnu, l'agence de contrôle de l'aviation américaine (FAA, Federal Aviation Administration) a dû ordonner l'arrêt de tous les vols commerciaux sur l'ensemble des Etats-Unis. En mars 2004, la ville de Chicago perdit un procès contre sa compagnie d'assurance ; la ville demandait à celle-ci des remboursements pour les pertes économiques liées à la décision de la FAA d'arrêter tous les vols. Le tribunal jugea en effet que la clause du contrat d'assurance était assez spécifique, « ne couvrant que contre un événement non exclu dont l'assuré est lui-même victime », cela excluant tout effet d'interdépendance du aux décisions de gestion de crise sur New York et Washington (U.S. District Court, 2004).
(24) Dans certains cas, les terroristes pourraient aussi vouloir atteindre des cibles considérées comme particulièrement sûres afin de démontrer leurs capacités d'attaques ; par exemple des cibles gouvernementales ou symboliques, comme ce fut le cas lors du 11 septembre contre les tours jumelles du WTC et le Pentagone.
(25) De fait, ces externalités dues aux efforts d'autoprotection peuvent également influencer le prix de l'assurance pour les autres agents.