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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques

Les assurances et événements extrêmes

Dans un tel contexte, l'analyse des risques à grande échelle, tels que les grandes catastrophes naturelles ou le terrorisme de masse, doit être abordée de manière très particulière. Le développement économique et social d'un pays ou d'une région repose sur l'accès continu aux besoins essentiels. Or, de tels événements catastrophiques sont capables d'infliger des pertes humaines et financières considérables, avec des répercussions sociales irréversibles, constituant alors une limite importante au développement durable des secteurs d'activité touchés.

De plus, de tels risques à grande échelle, ou encore les interactions entre ces différentes catégories de risque, ont également les attributs essentiels de maux collectifs, au sens de la théorie économique de non-rivalité et de non-exclusivité : Chacun est potentiellement menacé, et la menace qui plane sur les uns ne diminue pas forcément la menace qui plane sur les autres. Enfin, ces risques posent de réelles limitations aux assureurs pour qui ils constituent un potentiel de pertes très importantes qui pourrait les conduire à la ruine, et sont à la fois très incertaines et ambiguës (au sens de l'incertitude et de l'ambiguïté dans la théorie de la décision).

Pour ces raisons, la création et l'implémentation d'une couverture financière adéquate de ces événements constitue de plus en plus un élément d'intérêt national qui dépasse la seule sphère de l'industrie de l'assurance(8). Rappelons que la série d'ouragans qui ont dévasté les cotes de Floride en août et septembre dernier a occasionné près de 25 milliards de dollars de montants assurés, contribuant à faire de 2004 l'année la plus coûteuse de toute l'histoire de l'assurance et de la réassurance mondiale.

A ce jour, l'événement le plus coûteux de toute l'histoire de cette industrie reste les attaques à grande échelle contre les États-Unis, au matin du 11 septembre 2001. Ces attaques, ainsi que d'autres attaques survenues depuis, dont celles de Madrid le 11 mars 2004, ont contribué à mettre en avant plusieurs questions essentielles ayant trait à l'assurabilité des risques catastrophiques. L'analyse de la question terroriste dans une problématique « Protection des infrastructures critiques» montre que le terrorisme constitue aujourd'hui une source reconnue de risques ponctuels(9) les plus aux limites de l'assurabilité. Et cela est vrai, à notre connaissance, en des termes qu'aucun autre risque ne pose.

Aussi nous a-t-il semblé pertinent dans le cadre des recherches soutenues par la Chaire développement durable à l'École polytechnique d'analyser plus avant la question de l'incertitude et de l'assurabilité à travers cet exemple emblématique que constitue le terrorisme à grande échelle.

Les attentats de 2001 constituent en effet un événement sans précédent pour un État en paix : tout d'abord, par le nombre de décès à déplorer dans l'effondrement des deux tours du World Trade Center, dans l'écrasement des avions sur le Pentagone et en Pennsylvanie ainsi que parmi les services d'urgence, plus de trois mille. Sans précédent aussi puisque les cibles visées n'étaient pas seulement des biens publics représentant le pouvoir gouvernemental ou relevant de la sécurité publique (le Pentagone, l'espace aérien), mais des biens privés détruits par des avions de ligne privés. Au regard des impacts de ces attentats d'une nature nouvelle, l'acte de terrorisme -sous de multiples formes possibles- est devenu une nouvelle source de "sinistres à grande échelle".

Ces événements ont engendré un effet de résonance tout à fait singulier et soulevé de très nombreuses interrogations quant à la nature du risque terroriste de nos jours, la responsabilité des gouvernements à garantir la sécurité de leurs citoyens, l'impact de leur politique étrangère, entre autres. Plus spécifiquement, et pour ce qui a trait à la problématique du présent rapport, ils ont également mis en lumière la question de la responsabilité financière des gouvernements et du secteur privé pour garantir l'indemnisation des victimes (personnes et entreprises) et, par-là même, la continuité sociale et économique du pays. La question du financement des conséquences de tels événements -et donc du partage du risque ex ante- émerge alors de manière centrale, et nous focaliserons notre analyse du terrorisme sur cet aspect.

(8) Notons ici un point crucial. L'assurance n'est qu'un type d'instrument financier qu'une entreprise peut utiliser pour se couvrir ; d'autres incluent l'auto-assurance, l'émission de dette ou l'augmentation de capital (Doherty, 2000).

(9) La notion de « risques ponctuels » ici vient en complément de celle de « risques diffus », ces derniers ne se réalisant effectivement que sur une période assez longue, parfois plusieurs années (pollution de l'air ou des sols, exposition physique à certains types d'amiante, ou encore risques dits de développement).