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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques
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Sommaire du rapport n°3
- Au matin du 11 Septembre 2001 : protection financière et nouvelles vulnérabilités
- Le 10 Septembre 2001 : le risque terroriste dans les contrats d'assurance
- Au matin du 11 Septembre 2001 : protection financière et nouvelles vulnérabilités
Le 10 Septembre 2001 : le risque terroriste dans les contrats d'assurance
Avant les attaques à grande échelle contre les États-Unis le 11 septembre 2001, la couverture terroriste ne posait pas de problème particulier pour l'industrie de l'assurance dans la plupart des pays industrialisés, soit que ces pays aient déjà été exposés à ces risques et aient mis en place des systèmes particuliers de couverture (France(11), Angleterre, Espagne, Israël, Afrique du Sud, entres autres), soit que les autres pays n'aient pas considéré le terrorisme comme présentant un potentiel catastrophique, n'ayant pas eu à en souffrir (États-Unis).
La situation était particulièrement marquée aux États-Unis. Avant les attaques du 11 septembre 2001, le risque terroriste ne faisait l'objet que de très rares exclusions dans les contrats d'assurance dommages-responsabilité. Les marchés privés fonctionnaient donc bien, essentiellement parce que les pertes résultant d'attaques terroristes aux États-Unis avaient été historiquement relativement faibles, et non-correlées car perpétrées par des groupes terroristes agissant pour des causes différentes et de manière indépendante(12).
De surcroît, dans un contexte post guerre froide, l'éventualité que le pays puisse être attaqué sur son propre sol par des intérêts terroristes étrangers était jugée par la plupart comme un scénario impossible à cette époque (Commission nationale américaine, 2004) ; en conséquence, le terrorisme n'était exclu d'aucune police d'assurance standard, et donc couvert sans référence particulière ni paiement de prime spécifique.
Une évolution dans la nature du risque
Si les assureurs avaient porté une attention plus soutenue à leur éventuelle exposition au risque terroriste, sans doute auraient-il pu observer le changement radical survenu au cours des deux dernières décennies dans la nature même de la menace terroriste. Si tel avait été le cas, il est fort probable qu'ils auraient ajusté leur engagement bien avant ce matin du 11 septembre 2001 (exclusions, limitation de la concentration de portefeuille, prime spécifique au risque terroriste).
Pour mieux comprendre les enjeux posés par la couverture du risque terroriste par les seuls marchés d'assurance et de réassurance, il est nécessaire d'observer avec plus de détails l'évolution de la nature du terrorisme international au cours des dernières années. Il ne s'agit pas ici, bien sûr, de proposer une analyse extensive de cette évolution, mais bien plus de fixer quelques axes de références, en s'appuyant sur travaux les plus récents sur le sujet. Cela devrait notamment permettre de mieux comprendre pourquoi la question centrale aujourd'hui posée par les milieux d'assurance n'est plus de savoir si une autre attaque de la dimension des événements du 11 septembre 2001 est de nouveau vraisemblable dans le future, mais bien de savoir quand, et où, elle surviendra, et par quels moyens.
Walter Enders et Todd Sandler, deux pionniers des études de sciences politiques sur le terrorisme international, ont récemment publié plusieurs travaux montrant clairement que la nature de ce risque avait été profondément modifiée au cours des 20 dernières années(13). Et le paradoxe est important. D'une part, le nombre total d'attaques terroristes internationales (non perpétrées par des intérêts domestiques) a diminué considérablement en moyenne entre les années 80 et les années 90. D'après les données disponibles auprès du Département d'État américain, 635 attaques terroristes ont été perpétrées dans le monde en 1985, 612 en 1986, 665 en 1987 et 605 en 1988 (U.S. Department of State, 2003). En comparaison, 296 attaques terroristes ont été perpétrées dans le monde en 1996, 304 en 1997, 274 en 1998 et 355 en 2001, soit près de deux fois moins en moyenne qu'à la fin années 80. Cette décroissance est largement due à la fin du conflit Est/Ouest qui s'est traduit par une diminution significative du nombre de groupes terroristes perpétrant des attentats politiques (Pillar, 2001 ; Chalk, Hoffman, and Kasupski, à paraître).
D'autre part, les attentats ne sont pas moins dévastateurs même s'ils sont en nombre réduit. En effet, un changement radical s'est opéré au cours de ces années vers des attentats de plus grande échelle infligeant des pertes humaines plus nombreuses. Ainsi l'observation des 15 attentats les plus meurtriers révèle qu'ils sont tous survenus après 1982 (voir Tableau 1 ci-dessous). De plus, 80% d'entre eux furent perpétrés au cours des 10 dernières années, entre 1993 et 2004, incluant les attaques à grande échelle à Madrid le 11 mars 2004 qui tuèrent plus de 200 personnes et blessèrent un millier d'autres(14).
(11) Jusqu'en 1986, l'acte de terrorisme constituait une clause d'exclusion des couvertures d'assurance de dommage aux biens en France. Depuis la loi du 9 septembre 1986, cette clause d'exclusion est réputée non écrite et ne peut plus être invoquée par les assureurs : la clause de garantie obligatoire des actes de terrorisme ou attentats prévaut. Les préjudices matériels sont donc toujours indemnisés par les compagnies d'assurances. L'indemnisation des victimes de dommages corporels est assurée par le Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions créé en 1986.
(12) Le premier attentat contre le World Trade Center, qui tua 6 personnes et en blessa un millier d'autres, fut perpétré en 1993 à l'aide d'une voiture piégée dans l'un des garages des tours ; l'attentat causa 725 millions de dollars de pertes assurées. L'attentat à la bombe d'Oklahoma City, en 1995, qui tua 168 personnes, était jusqu'ici le plus important jamais perpétré sur le sol américain, mais les pertes matérielles furent essentiellement des dommages aux biens fédéraux, donc couverts par le gouvernement (Swiss Re, 2002).
(13) Voir notamment Enders and Saandler (2004).
(14) Pour une analyse internationale approfondie de la question terroriste voir SOS Attentats (2003).
Ce changement radical s'est opéré en continu sur plusieurs années, résultant d'une évolution profonde dans la nature même du risque terroriste : d'abord plus politique au cours des années 70 et 80, puis religieux et soutenu par des groupes extrémistes de type Al Qaeda qui opèrent aujourd'hui et revendiquent publiquement leur capacité et volonté d'infliger des attaques particulièrement dévastatrices (Stern, 2002).
En d'autres termes, le terrorisme n'est plus seulement brandi contre un certain ordre social ou pour un certain idéal politique, mais bien plus systématiquement contre « l'Ouest » qui est vu par ces groupes religieux comme supportant d'autres valeurs qu'ils jugent divergentes (Hoffman, 1998; Pillar, 2001; Wedgwood, 2002)(15). En 1982, seuls deux groupes terroristes étaient classés comme religieux parmi un total de 64 groupes répertoriés dans le monde. Au cours des 15 années qui ont suivi, cette proportion n'a cessé d'augmenter. Ainsi, en 1995, près de la moitié des groupes terroristes répertoriés à travers le monde étaient des groupes extrémistes religieux (Hoffman, 1997).
Dans un tel contexte, comme Sandler et Enders l'écrivirent récemment, « les événements du 11 septembre 2001, avec leurs légions de personnes innocentes de tout âge tuées ou blessées, ne furent pas au demeurant surprenants pour ceux qui, comme nous, ont étudié le terrorisme de longue date et ont alerté à maintes reprises contre un changement radical dans la nature du terrorisme international » (Sandler et Enders, 2004). Comme la Commission nationale américaine sur les événements du 11 septembre l'a clairement mis en avant, ces alertes n'avaient pas sonné assez fort au soir du 10 septembre 2001.
(15) Il ne s'agit bien sur pas ici d'analyser plus en détails cette évolution. Les lecteurs intéressés par cette question pourront se reporter aux références que nous indiquons.