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Rapport n°3 : Protection financière des infrastructures critiques

Conclusion et Perspectives

L'étude de la question terroriste offre un éclairage spécifique dans la problématique de la protection financière des grandes infrastructures. En effet, ce risque est reconnu aujourd'hui comme se situant à l'extrême limite de l'assurabilité des risques de catastrophes ponctuelles par les seuls marchés d'assurances et de réassurances. Elle l'est tout particulièrement face à un terrorisme dont on sait aujourd'hui qu'il peut frapper à une toute autre échelle, comme -voire au delà- d'autres événements tels que les catastrophes naturelles, les accidents industriels majeurs ou encore les épidémies.

Volontairement, ce rapport se focalise sur la question de l'assurabilité. Gardons à l'esprit que celle-ci est partie intégrante d'une mosaïque sociale, économique et politique complexe de gestion de risques. En cela, la question de l'allocation de ressources (publiques et privées), par définition limitées, est essentielle : Quelle part réserver à l'accroissement des connaissances sur le risque en question ? A l'élaboration de mesures de prévention adéquates ? A la préparation collective face à ce type d'événements extrêmes(32) ? A leur couverture financière ?

A elle seule, la catastrophe du 26 décembre 2004 dans le sud-est asiatique a tué près de 300 000 personnes, selon les dernières estimations officielles. Les montants assurés sont eux limités. La vague de chaleur en France en août 2003, a tué, selon les chiffres de la Commission d'enquête de l'Assemblée Nationale, près de 15,000 personnes ; la question de la couverture assurantielle n'a pas été évoquée. Gardons donc à l'esprit que la mesure « dommages assurés » ne reflètera jamais que partiellement l'étendue des dégâts occasionnés par la catastrophe. Elle ne suffit donc pas toujours à rendre compte de l'échelle de la déstabilisation.

Pour un plus grand nombre de personnes et d'entreprises, la globalisation croissante des activités permet un accès facilité aux biens essentiels. Mais cette globalisation signifie aussi une plus grande interdépendance des risques, entre industries, entre pays ; une globalisation des vulnérabilités en d'autres termes, puisque la propagation du sinistre aura dès lors des conséquences quasi-immédiates sur un très grand nombre d'acteurs.

Ce qui surprend aujourd'hui, c'est l'échelle à laquelle il convient de repenser les mécanismes de gestion de risques pour être en adéquation avec une telle évolution. Il faut aussi accepter de gérer avec des niveaux d'incertitude non réductible. Nous sommes passés d'une approche locale à un impératif de vision internationale, en univers de forte incertitude et d'interdépendance croissante. Plus que tout, sans doute est-ce là une caractéristique fondamentale de ce qu'il convient aujourd'hui d'appeler les « nouveaux risques »(31).

L'industrie de l'assurance et de la réassurance n'échappe pas à cette évolution. Parce qu'elle a été historiquement diversifiée au niveau mondial, elle a peut-être été plus encline à prendre conscience de ce changement radical, et à opérer en conséquence des modifications de fond de ses activités. Les événements du 11 septembre 2001 lui ont néanmoins rappelé combien l'assurance «  exige beaucoup de prudence de la part de ceux qui s'y adonnent. [...] et de ne pas perdre de vue les cas insolites et extraordinaires » (Emerigon, 1827).

(31) Par exemple, il a été beaucoup dit que Rudolf Giuliani, le maire de la ville de New York lors des attentats du 11 septembre 2001, avait mené une gestion de crise particulièrement efficace. Ce que l'on sait moins, c'est qu'au cours de son mandat, le maire participait, tous les mois, à un exercice de crise avec ses équipes. Un exercice de grande ampleur simulant une attaque chimique sur la ville avait notamment été organisé en juillet 2001. Après cet exercice, il était prévu de le pratiquer de nouveau pour mesurer l'amélioration dans la préparation effective de l'ensemble des équipes. La date prévue pour ce nouvel exercice de grande échelle avait été fixée : le 12 septembre 2001. Il serait intéressant de savoir combien de maires de grande capitale européenne ont participé au cours de l'année écoulée à des exercices de gestion de crise non conventionnels, en partenariat avec un grand nombre d'acteurs susceptibles d'être mobilisés en cas d'événement majeur. Une bonne gestion de crise ne s'improvise pas, mais se prépare.

(32) Godard et al. (2002). D'un point de vue scientifique, ces risques posent donc des problèmes essentiels car le recours traditionnel aux outils actuariels est, au mieux, très contestable. Aussi, malgré la survenance d'un nombre croissant de catastrophes particulièrement dévastatrices sur des périodes de temps de plus en plus rapprochées, l'expertise sur ces sujets reste paradoxalement très limitée, et par trop souvent focalisée sur un sous aspect très restreint de la question.

Quelques Perspectives
En mai 2002, les ministres des 30 pays membres de l'Organisation pour la Coopération et le Développement Économique (OCDE) adressaient un mandat spécifique à l'OCDE pour analyser la question de la couverture financière des risques catastrophiques, et celle du méga-terrorisme en particulier (OECD Task Force on Terrorism Insurance)(33). Dans le cadre de ces travaux, une conférence internationale regroupant les membres de la Task Force et plus d'une centaine de spécialistes (gouvernements, entreprises, organismes de recherches) s'est tenue fin 2004 au siège de l'Organisation à Paris.

Elle a notamment souligné plusieurs des éléments introduits dans ce cahier : émergence d'un spectre plus large de risques à grande échelle, limite du recours aux outils actuariels traditionnels pour quantifier le risque, limite de la couverture de ces risques par les seuls marchés d'assurances et de réassurances, nécessité d'études plus nombreuses sur ces questions d'intérêt national et international afin d'être en meilleure posture pour développer de nouveaux mécanismes de couverture faisant interagir secteur privé et gouvernements (voir aussi OCDE, 2003).

Comme l'illustre le cas du risque du méga-terrorisme, l'État a une responsabilité majeure à assumer comme garant de la continuité économique et sociale du pays face aux nouveaux « risques à grande échelle » auxquels est associé un niveau d'incertitude -voire d'ignorance- important. Dès lors, il ne s'agit plus de penser son rôle uniquement en termes d'intervention gouvernementale pour pallier des défaillances de marchés, mais bien plus d'ouvrir systématiquement la voie à une nouvelle démarche de politiques économiques : la création d'initiatives collectives fondées sur des partenariats entre sphère privée et secteur public, et combinant les éléments catalyseurs de chacun d'eux.

La protection des grandes infrastructures critiques -souvent opérées à la fois par les secteurs public et privé- présente un domaine d'application bien légitime pour une telle démarche. Les enjeux sont d'intérêt national.

(33) Le mandat stipulait notamment « Nous reconnaissons les effets préjudiciables de la réduction des possibilités de couverture du risque terroriste à des conditions abordables. Nous accueillerions favorablement des analyses et recommandations de l'OCDE concernant la définition et la couverture du risque terroriste ainsi que l'évaluation des rôles respectifs du secteur des assurances, des marchés de capitaux et des pouvoirs publics, notamment pour la garantie du risque d'hyper-terrorisme. » Erwann Michel-Kerjan sert comme l'un des 5 experts internationaux auprès de cette Task Force.