Synthèse du rapport n°3
Protection financière des infrastructures critiques: incertitudes, assurabilité et risque terroriste
Les infrastructures critiques en question
L'émergence d'un plus large spectre de vulnérabilités (terrorisme, sabotages, conflits locaux, défaillances techniques, catastrophes naturelles) et l'interdépendance croissante des activités économiques rendent particulièrement vulnérables les grands réseaux vitaux (distribution d'eau, électricité, énergie, télécommunications, transports, services d'urgence et de santé, services de renseignements, services bancaires et financiers, etc.). Or, ces réseaux constituent la charpente de l'activité économique et sociale de tout pays. Etant de plus en plus interdépendants et opérant en flux tendu, leur mise en défaut peut avoir des conséquences catastrophiques sur un très grand nombre de personnes et d'entreprises. En Europe, le débat sur la protection des grandes infrastructures critiques, au delà des questionnements purement technologiques, est encore naissant. Malgré l'occurrence de plusieurs événements particulièrement déstabilisants, l'optimisme reste de rigueur. En France, hormis quelques exceptions notables (1) , les actions collectives dimensionnées à cette nouvelle échelle des risques demeurent très limitées. On peut d'ailleurs craindre qu'elles ne le restent sans une véritable impulsion nationale. De l'autre coté de l'Atlantique, aux États-Unis, cette question est à l'agenda du plus haut niveau du pays depuis 1996. En 1997, le Président Clinton a établi la Commission Présidentielle sur la protection des infrastructures critiques, dotée de budget d'opération conséquent. Oeuvrant de concert en partenariat avec secteur public et entreprises privées, il s'agissait de mieux comprendre les grandes vulnérabilités que le pays pourrait devoir affronter, et s'y préparer (2). Cette dynamique de création de nouveaux partenariats public-privé s'est poursuivie, puis affirmée comme un élément d'intérêt national (3).
Je le soulignais déjà dans une interview donnée en 2003 au journal Le Monde : « le 11 septembre 2001 n'a fait que renforcer cette dynamique, avec par exemple la création du National Infrastructure Advisory Council (NIAC). Composé de 24 membres, majoritairement des PDG d'entreprises privées (American Airlines, Cisco, Intel, DuPont, Pfizer...), des représentants académiques et du gouvernement, ce conseil constitue un think-tank officiel sur les questions de sécurité des grandes infrastructures critiques.Le NIAC rapporte directement au président des États-Unis.» (4).
1) Pour une initiative collective lancée en partenariat avec 30 pays après la crise de l'anthrax, voir Lagadec et Michel-Kerjan (à paraître).
(2) The Clinton Administration's Policy on Critical Infrastructure Protection: Presidential Decision Directive 63.May 22,1998.
(3) Voir par exemple :Office of the President (2003) ; The National Academies (2002),9/11 Commission (2004). Pour une analyse des enjeux stratégiques associés à la création et au développement de partenariats nationaux public-privé aux Etats-Unis, voir Erwann Michel-Kerjan (2003-a).
(4) Erwann Michel-Kerjan (2003), « Aux Etats-Unis, la menace terroriste reste dans tous les esprits » , Journal Le Monde,13 juin.
Protection financière
Néanmoins, au même titre que les services bancaires et financiers, les grandes infrastructures ne sont pas exclusivement à être entendues comme grands réseaux techniques, mais plutôt comme support à la continuité économique et sociale d'un pays. Dans cette perspective, un réseau joue un rôle particulier pour garantir la continuité du pays en cas de catastrophe en permettant la protection financière des victimes. Il s'agit de l'assurance. D'ailleurs, sans doute est-ce là un point de convergence plus net entre les approches européenne et américaine (États-Unis) en matière de protection des grands réseaux vitaux. En effet, dans la plupart des pays industrialisés, l'assurance est l'un des outils principaux utilisés pour gérer le risque (5). Sans cette possibilité de transférer des risques aux compagnies d'assurance (elles-mêmes transférant tout ou partie de cette exposition aux compagnies de réassurance ou aux marchés financiers qui opèrent à une plus large échelle encore au niveau mondial), de nombreuses activités n'auraient certainement pas eu le même développement que celui qu'on leur connaît. Le prix de l'assurance peut alors être un bon indicateur du niveau de risque de certaines activités. Par exemple, il paraît normal qu'un jeune conducteur, encore inexpérimenté, paie une prime d'assurance plus élevée - toutes choses égales par ailleurs- qu'un conducteur ayant conduit régulièrement son véhicule au cours des dix dernières années sans jamais avoir eu aucun accident. De même, les fumeurs ou les praticiens de sports dits à hauts risques (ex : escalade) paient une prime d'assurance vie supérieure à d'autres, leur niveau de risque étant a priori plus élevé que la moyenne. Dans ces deux cas, la démarche de partage de risque ex ante contre le paiement d'une prime prédéterminée repose sur une bonne connaissance du risque associé à ces activités (assurance automobile, assurance vie) pour lesquelles il existe de très nombreuses données historiques sur les sinistres.
Pour beaucoup d'actuaires, une limite importante à l'établissement d'un marché d'assurance pour couvrir un type de risque particulier est la non-applicabilité de la loi dite des grands nombres, laquelle garantit aux assureurs un niveau d'indemnisation à payer à peu près certain (6). Cette loi, dans sa forme actuelle appliquée à l'assurance, peut s'énoncer comme suit :pour une série de variables aléatoires dont la corrélation ne dépasse pas certaines limites, la variance de la moyenne devient aussi petite qu'on le souhaite pour autant que le nombre de variables soit suffisamment grand. Ainsi, pour l'assurance, plus le nombre des contrats agrégés est grand, plus il autorise, toutes choses égales par ailleurs, une perspective de prévision certaine en moyenne (7) . L'un des enjeux centraux du financement des risques catastrophiques est de déterminer une démarche similaire de partage de risque, mais pour des événements à l'origine de pertes aux potentialités extrêmes et, relativement, bien moins fréquents.
Précisément, ces deux facteurs posent de réelles difficultés pour les assureurs. En effet, en simplifiant, deux conditions doivent être vérifiées pour qu'un risque soit jugé assurable. La première est la capacité d'identifier et de quantifier (ou d'estimer au moins partiellement) la probabilité de survenance de l'événement, ainsi que les montants des pertes associées au sinistre s'il survient. La seconde est la capacité à établir des niveaux de prime qui reflètent les niveaux de risque (limitant ainsi le phénomène de sélection adverse). Si ces deux conditions sont vérifiées, le risque peut alors être considéré comme assurable. Néanmoins, cela ne veut pas dire qu'il s'agisse d'une activité profitable pour une compagnie d'assurance, qui peut toujours décider de ne pas le couvrir. C'est notamment le cas s'il est impossible d'établir un niveau de prix de couverture pour lequel l'assureur aura une demande et un revenu suffisants pour couvrir les coûts inhérents à son activité (développement, marketing, collecte des primes, indemnisation), et conduisant à un niveau de profit jugé suffisant. Dans ce cas, l'assureur peut préférer ne pas couvrir certains risques, certains types d'individus ou de firmes, sauf à y être obligé par la loi. Ce rappel peut sembler banal, mais il constitue pourtant l'un des fondements de l'assurance :elle garantit la continuité des activités économiques et sociales, mais nécessite une profitabilité minimum pour ceux qui s'y engagent.
(5) Décrite simplement, l'assurance garantit en contrepartie du paiement ex ante d'une somme relativement faible (la prime), une protection contre une perte importante au regard des capacités financières de l'assuré. Par transfert de tout ou partie de son exposition à des structures à plus large base financière et bénéficiant de meilleures capacités de diversification (donc moins adverses à ce risque; par exemple un assureur), un agent (individu, entreprise) se décharge d'un risque qu'il pourrait difficilement assumer seul s'il venait à se réaliser.
(6) L'idée sous-jacente à cette loi (au sens de loi physique, règle) a d'abord été introduite par les travaux de Pascal, Bernoulli, et Laplace, puis par ceux de Poisson.
(7) Cet effet du grand nombre est très utile mais néanmoins pas strictement nécessaire à l'acte d'assurance. Paul Samuelson montre que le partage de risques (prise en charge d'une certaine proportion d'un risque donné pour chacune des parties) peut être plus fondamental pour réduire le risque que la réplication de risques identiques et indépendants. Voir P. Samuelson (1963). Plusieurs travaux récents discutent ceux de Samuelson ;voir par exemple S.A.Ross (1999) ou E. Peköz (2002)
Assurance et événements extrêmes
Dans un tel contexte, l'analyse des risques à grande échelle, tels que les grandes catastrophes naturelles ou le terrorisme de masse, doit être abordée de manière très particulière.
Le développement économique et social d'un pays ou d'une région repose sur l'accès continu aux besoins essentiels. Or, de tels événements catastrophiques sont capables d'infliger des pertes humaines et financières considérables, avec des répercussions sociales irréversibles, constituant alors une limite importante au développement durable des secteurs d'activité touchés. De plus, de tels risques à grande échelle, ou encore les interactions entre ces différentes catégories de risque, présentent également les attributs essentiels de maux collectifs, au sens de la théorie économique de non-rivalité et de non-exclusivité :chacun est potentiellement menacé, et la menace qui plane sur les uns ne diminue pas forcément la menace qui plane sur les autres. Enfin, ces risques posent de réelles limitations aux assureurs pour qui ils constituent un potentiel de pertes très importantes qui pourrait les conduire à la ruine, et sont à la fois très incertaines et ambiguës (au sens de l'incertitude et de l'ambiguïté dans la théorie de la décision). Pour ces raisons, la création et l'implémentation d'une couverture financière adéquate de ces événements constituent de plus en plus un élément d'intérêt national qui dépasse la seule sphère de l'industrie de l'assurance (8).Rappelons que la série d'ouragans qui a dévasté les côtes de Floride en août et septembre derniers a occasionné près de 25 milliards de dollars de montants assurés, contribuant à faire de 2004 l'année la plus coûteuse de toute l'histoire de l'assurance et de la réassurance mondiale. A ce jour, néanmoins l'événement le plus coûteux de toute l'histoire de cette industrie reste les attaques à grande échelle contre les États-Unis, au matin du 11 septembre 2001. Ces attaques, ainsi que d'autres attaques survenues depuis, dont celles de Madrid le 11 mars 2004, ont contribué à mettre en avant plusieurs questions essentielles ayant trait à l'assurabilité des risques catastrophiques. L'analyse de la question terroriste dans une problématique « Protection des infrastructures critiques» montre que le terrorisme constitue aujourd'hui une source reconnue de risques ponctuels (9) les plus aux limites de l'assurabilité. Et cela est vrai, à notre connaissance, en des termes qu'aucun autre risque ne pose. Aussi nous a-t-il semblé pertinent, dans le cadre des recherches soutenues par Wharton, Polytechnique et l'Institut Veolia Environnement, d'analyser plus avant la question de l'incertitude et de l'assurabilité à travers cet exemple emblématique que constitue le terrorisme à grande échelle. Les attentats de 2001 constituent en effet un événement sans précédent pour un État en paix : tout d'abord, par le nombre de décès à déplorer dans l'effondrement des deux tours du World Trade Center, dans l'écrasement des avions sur le Pentagone et en Pennsylvanie ainsi que parmi les services d'urgence, plus de trois mille.
Sans précédent aussi puisque les cibles visées n'étaient pas seulement des biens publics représentant le pouvoir gouvernemental ou relevant de la sécurité publique (le Pentagone, l'espace aérien), mais des biens privés détruits par des avions de lignes privées. Au regard des impacts de ces attentats d'une nature nouvelle, l'acte de terrorisme - sous de multiples formes possibles - est devenu une nouvelle source de « sinistres à grande échelle ». Ces événements ont engendré un effet de résonance tout à fait singulier et soulevé de très nombreuses interrogations quant à la nature du risque terroriste de nos jours, la responsabilité des gouvernements à garantir la sécurité de leurs citoyens, l'impact de leur politique étrangère, entre autres. Plus spécifiquement, et pour ce qui a trait à la problématique du présent cahier, ils ont également mis en lumière la question de la responsabilité financière des gouvernements et du secteur privé pour garantir l'indemnisation des victimes (personnes et entreprises). La question du financement des conséquences de tels événements - et donc du partage du risque ex ante - émerge alors de manière centrale, et nous focaliserons notre analyse du terrorisme sur cet aspect.
(8) Notons ici un point crucial. L'assurance n'est qu'un type d'instrument financier qu'une entreprise peut utiliser pour se couvrir ; d'autres incluent l'auto-assurance, l'émission de dette ou l'augmentation de capital (Doherty,2000).
(9) La notion de « risques ponctuels » ici vient en complément de celle de « risques diffus », ces derniers ne se réalisant effectivement que sur une période assez longue, parfois plusieurs années (pollution de l'air ou des sols, exposition physique à certains types d'amiante, ou encore risques dits de développement).